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我国社保费改税的必要性与可行性分析

发布日期:2017-09-18 浏览次数: 字号:[ ]

  随着经济全球化和人口老龄化的发展,我国社会保障制度面临着多种挑战,尤其是在“未富先老”的现实国情下,社会保险财务机制失衡,政府财政负担加重,以企业缴费为主要依托方式的筹资方式暴露出多方面危机。在此背景下,社会保险费改税引起了广泛讨论,对此本文认为任何一种筹资机制的确立,都应该回归到本国根本国情去探讨,在借鉴发达国家有益经验的基础上,结合我国当前社会保障制度改革不完善、统筹层次低、区域经济发展不平衡及历史债务负担重等实际,有选择、渐进式推进社会保险费改税改革。

  所谓社会保险税,是一种直接税,它是根据收益原则征收的,由获得特定收入的纳税人缴纳的,用于社会保险支出的一项税种。它是由政府颁布社会保险法案,按照统一的法律规范来征收,筹集的社会保险基金成为政府财政预算的重要组成部分。目前已有80多个国家开征了社会保险税,它已成为发达国家最重要的税收来源之一;而社会保险费是指根据国家有关规定,由纳入参保范围的缴费单位和个人按照国家规定的缴费数和缴费比例缴纳的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险费。其中缴费基数是指职工本人上一年度的月平均工资。其中月平均工资应按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算,包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。由上述定义我们可以初步看出,社会保险税比社会保险费征收途径更加规范,法律规定更加完善,与财政联系更为密切。故实行社会保险费改税,会成为进一步健全社会保障体系,解决当前和今后社会保险资金来源和管理体制问题的一项重要的改革措施。

    一、中国社会保险费征缴体制的现状

    20 世纪80 年代以来,我国进行一系列社会保障体制改革,部分积累制的逐步完善,社会统筹账户和个人账户的确立,国家、企业、个人三方缴费机制的共同负担,一方面在同发达国家社会保障缴费方式接轨的同时,也结束了由国家和企业全权负担社会保险费的时代,缓解了政府的财政压力,打破了企业养老金负担不平衡局面,提高了个人缴费的积极性,促进社会保障事业的持续、稳定发展。在改革的过程中国家对缴费对象、基金投资范围、养老保险费率、养老金计发办法等都做了较为详细的规定,但对社会保险费的征缴体制并没有进行统一规划,对征缴部门也没做明确规定。在1994年的《劳动法》规定,社会保险经办机构依据法律来筹集、储存、投资营运社保基金以促进其保值增值。在劳动法颁布实施之后的一段时期内,社会保险费的筹集一直都由社会保险经办机构来承担。后来考虑到社保经办机构征缴保险费的工作量大,工作人员不足等实际情况,便委托税务部门代为征缴。

  1999 年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中规定,社会保险费的征缴机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,既可以由税务机关征缴,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征缴,这就造成两个主体同时征缴保险费的局面。直至2010 年10 月《中华人民共和国社会保险法》的出台,仍没有明确规定社会保险费的征缴机构,只是提到“社会保险费实行统一征缴,实施步骤和办法由国务院规定”。截至目前,中国社会保险费全部由社保经办机构征缴的有15 个省份,以及大连、深圳和青岛3 个计划单列市,社会保险费由税务机关征缴的有20 个省、自治区、计划单列市。

    二、中国的社会保险费存在的问题

    (一)职能部门机构重叠,管理不统一。

我国目前社保费的征缴是社保经办机构和税务部门同时并进,两主体之间容易产生矛盾。在现行的社会保障体制下,劳动保障部门集筹资、管理、运营、监督于一身,造成职权集中、职能重叠情况,为有效监督带来困难。此外,由于地方行政部门可以自行制定征收标准和支付办法,决策行政手段明显,征收标准不规范,易产生软收硬支现象,对资金的分散管理,也不利于社保费的调剂使用,阻碍了统筹层次的提高,使资金管理产生漏洞,导致了一些地方行政部门挤占、挪用社保资金事件的发生,造成了较坏影响,降低了管理效率和水平。

    (二)强制力不够,缺乏规范性。

2010年社会保险法出台以来,我国的社会保障制度立法虽有很大程度地提高,但因其没有具体规定征缴主体,社会保险费征缴的立法层次依旧不高,执行缺乏有效的法制化环境,使得企业拒缴、少缴、拖欠社保费的现象时有发生,尤其是在社保经办机构征缴主体方面,考虑到社保经办机构同税务部门相比征缴强制力不足,缺乏相应的制度规范,降低了社保费收缴率,影响了社会保障资金的筹集。

    (三)社会公平不足 。

社保费改税问题,不单是征收方式的变化,它是将国家社会保障体系由保险制度改为税收分配制度。保险制度注重投资与收益的一致性,投资越多收益也就越多,不投保不受益,这就容易使一部分弱势群体被排斥在社会保障范围之外。而税收分配制度并不强调权利与义务严格意义上地统一,更加注重对弱势群体保障利益的倾斜,有效抑制过高收入者的收入,提高较低收入者的收入,缩小社会群体收入差距,趋于社会公平。

    (四)不利于统筹层次的提高。

征缴体制“双轨制”的存在,部分地区的税务部门只能依据《社会保险费征缴暂行条例》来征收,不能依据《税收征收管理法》,社会保险经办机构也面临类似情况。由于社保经办机构和税务部门要相互传递涉及征缴工作的多项信息,工作环节增多,一些地区两个部门对社会保险征缴计划很难达成共识,制约作用难以发挥,这就在一定程度上降低了征缴效率。再加上我国社会经济发展不平衡的现实情况,使各地区社保费的征缴畸轻畸重,征缴标准不统一、征收方式不规范阻碍了社会保险资金的统筹调剂,不利于全国统筹目标的实现。

    三、中国社会保险费改税面临的主要障碍。

    (一)税务部门征缴强制性同城乡居民养老保险自愿参保之间障碍。从国务院2014年8号文件出台开始,新型农村社会养老保险(简称新农保)和城镇居民社会养老保险(简称城居保)两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度(简称城乡居民基本养老保险)。国家为了保证制度适应性和参保居民积极性,采用灵活多变的策略。以新型农村社会养老保险制度为例,实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政根据本地区的经济发展情况适当财政补贴。在参保标准方面,参保者可在从低到高的多种缴费方式选择,最终决定权取决于本人。然而,税收征缴则具有强制性,由国家立法规定征税范围,征缴范围内的单位和个人要依法缴纳社会保险资金,不得少缴、欠缴,企业和个人没有自主选择权,如果采用税务部门征缴社会保险费,则有违参保自愿的原则。

   (二)税收固定性同城乡居民养老保险灵活性之间障碍。为了确保社会保险制度同国情相匹配,政府在确定实施一项社会保障制度之前,会采用试点的形式完善制度,进而再全国推广。在城乡居民养老保险制度推广的过程中,考虑到各地区经济发展水平不平衡,人民生活水平的巨大差距,城乡居民基本养老保险制度在具体做法上会根据地方实际情况来执行,地方政府在此方面有一定的自主性。但税法是针对全国范围,具有强制力,为了保证其执行力,税法一经确定,需要求在一定时间期限内,不能改变,相对固定。如果采用税收办法筹集社保资金,则需在全国范围内做到制度上的稳定、统一,灵活性欠缺。

    (三)财税部门同社保部门的利益冲突难以协调。在我国当前经济转轨和制度变革时期,利益集团对经济利益的争夺愈加明显,这也是社会保险费改税久拖不决的原因之一。就部门利益冲突而言主要集中在财税部门和社保部门。在我国现行的预算体制下,社会保障资金的预算由各级财政部门来负责编制。如果费改税改革成功,对财税部门而言将在社会保障制度制定过程中获得更大的发言权,扩大自身权利,因此税务部门对费改税持支持态度;然而,在社保部门方面,社会保险税的开征则意味着机构职能的削弱和自身影响力的下降,不仅减少了在社保制度改革中的话语权也产生大量的人员安置问题,增加了管理成本。因此,社保部门对费改税改革持消极态度。对此,由学者曾批判,费改税改革与其说是制度变革不如说是部门之间利益博弈,税务部门和社保部门对此改革的态度,出发点不是社会制度内部结构是否合理而是对自身利益的考量。

    四、社会保险费改税改革的必要性分析

    (一)社会保险税相对于社会保险费有更好的制度基础

首先,税务机关在征收保险税的过程中可以充分利用自身征收网点多、信息技术强、税务人员素质高等优势,克服因征缴双轨体制造成的信息沟通不及时、达成共识难等弊端,提高工作效率,降低制度运行成本;其次,税务部门可以利用社会保险税强制性、固定性等优势,结合立法对企业和个人的制度约束,规范征收标准,严厉打击缴税单位和个人的偷税、漏税现象,保证社保资金来源的稳定,使社保资金切实走上法制化的轨道;最后,社会保险税可以实行收支两条线管理,同财政管理结合起来,有效解决社保制度格局中存在的政事不分、监督不严、收支混乱等问题。

    (二)社会保险税为弱势社会群体更趋于分配公共物品

在市场经济条件下,社会保障制度对资源的分配是一种国民收入再分配,它是指在政府通过立法确定征缴范围和对象的前提下,使参保人受益于一部分国民收入,故其分配对象具有较强的财政属性和公共物品的特性。这种分配是国家社会政策的表现,带有福利性质,因此很难通过市场机制来调节,需要以国家为实施主体,进行引导实现。倘若通过征收保险费的形式来筹集社保资金,因其“保险原则”的性质即谁投保谁受益,不投保不受益的原则,将会使无力承担社会保险费用的参保人被排斥社会保障制度的范围之外,不能充分地完成社会保障制度为公民提供基本生活目标的保障需求。

    (三)社会保险费改税是适应市场经济发展和劳动力流通的需要。随着市场经济的发展,劳动者由“企业人”变成“社会人”的趋势越加明显,对于从事临时性、辅助性的工作人员而言,因劳动关系和劳务关系的先后确立,劳动力的雇佣功能和使用功能分离,进一步促进劳动力流通的市场化及劳动者保险社会化。社会保险税的开征,一方面为职工退休提供一定的收入保证,增加财政税收来源;另一方面,也可以促进社会保险税在全国范围内进行统筹调剂,避免劳动者不会因为工作地点、职业行业的变换使其缴纳的保险税遭受损失,促进劳动力市场的合理流动,解决社保关系转移难等问题,节约我国 人力资源资源成本。

    (四)社会保险费改税是完善社保基金缴费机制的需要

由于征缴机制的不合理,社会保障体系的不完善,我国社会保险费流失情况较为严重。效益好的行业企业由于监管不到位,缴费政策不完善,企业对于职工平均工资3倍以上的部分并没有按照其实际的工资总额来进行缴纳,导致一部分保费收入在源头上流失;效益亏损的部分企业对社会保险费的缴纳则持消极的态度,这些企业多以自身经营状况差,资金筹措困难为借口,拖缴或者少缴保险费。此外一些社保经办机构在收缴社保费的过程中,也存在上缴不及时,征缴力度不够,财务管理漏洞大等问题,挤占、挪用社保资金的情况时有发生,加剧了社会保险资金在过程中的流失。以上问题出现的原因既有征缴机制不合理,也有监督措施没落实。而社会保险费改税的实施,可以利用社会保险税规范的征收方式、网点多、征收范围统一等优势,完善社会保障金的缴费机制,减少其流失的可能性。

  五、社会保险费改税改革的可行性分析。

  (一)人民生活水平的提高为费改税提供了经济基础

进入21世纪以来,随着我国经济和政治改革地不断深入,我国经济持续稳定发展,经济实力已稳居世界第二,个人收入增加,人民生活水平得到显著提高(从2013年全年全国各省市城镇居民人均可支配收入对比表中可以看出)。在人民币逐渐走出国门背景下,国家富裕的同时正在带动人民富裕,促进了个人收入积累的增加和规模的扩大,壮大了中等收入阶层,使工薪阶层在缴税方面具备了一定的经济实力,增强了承受能力,为社会保险费改税奠定了稳定的经济基础。

  (二)公民对社会保险重视程度的提高为社会保险费改税提供了社会基础。改革开放以来,随着社会保障体系五大项目的确立以及改革的不断深入,社会保险制度已与公民的日常生活紧密联系在了一起,社会保险制度也为广大民众理解和接受。尤其在当前社会经济转型时期,宏观和微观经济风险突出的情况下,越来越多人认识到,只有履行了缴纳社会保险税的义务,才能更好地享受社会保险带来的权利和福利。这既是从长远利益出发对若干年后的老年生活解决养老、医疗等后顾之忧的考量,也是个人对自身经济实力的一种肯定。特别是在商业保险和社会保险彼此影响不断加深的情况下,公民参保意识的提高,不仅有利于费改税的实行也有利于我国保险事业及相关产业的发展。

    (三)以费筹资的筹资机制为费改税改革积累了经验。目前,以企业缴费为主要筹资形式的养老保险制度,使我国现行飞社会保障制度已具备了“准税收”属性,在政策和管理方面都具有“准税收”特征。例如,根据我国的国情,采取政府集中管理的形式,使政府成为社会保险基金管理主体,同时围绕部分积累制,政府及其地方行政部门出台了一系列法律法规,建立了相对完善的制度体系,确立了相应的基金管理机构等。尤其是养老保险制度实行统筹账户与个人账户的分离,解决了统筹账户和个人账户混合记账的问题,在费改税以后,税务机关可以根据企业职工的工资总额征收社会统筹部分的社会保险税,调节个人利益在两个账户之间的分配,保证公平,促进费改税过程中的制度衔接。

    (四)社会保障制度的持续深入改革为费改税提供了制度基础和政策支持。自2014年以来,城乡居民基本养老保险制度的确立,机关事业单位和企业职工养老金制度的并轨实施,逐步整合社会保障制度,完善其顶层设计,构建适合我国国情的社会保险制度框架,在制度统一的同时,也扩大了社会保险税的征税范围,规范了征收标准,提供了有力的制度基础和法律保障。

    (五)国际经验对社会保险费改税的借鉴作用。在已建立社会保障制度的170多个国家和地区中,由税务部门征缴社会保险税的比例达到77%,远超过由社保经办机构征收社会保险费的比例。实践证明,同经办机构征缴保险费相比,税务部门对保险税的征缴,所需管理成本更低,效率更高,征收强度更大。倘若建立社会保险税制度,可便于所筹集基金在各地区之间调剂使用,提高资金的有效利用率。国外这些经验,为我国费改税的变更提供了有益参考。

    六、社会保险费改税制度构建原则及社会保险税制度设计。

    (一)费改税制度构建原则

  坚持公平优先、兼顾效率的原则。社会保险制度作为国家的一种社会政策,是国民收入进行再分配手段之一。在进行再分配即高收入者向低收入者分配的过程中优先公平可以保障低收入群体的利益,防止收入差距的拉大。在公平优先的前提下兼顾效率则可以提高参保者的积极性,达到社保资金筹集可持续性的目的。因此社会保险税征收应该坚持优先公平、兼顾效率的原则,对企业单位和个人税费的征收做到个体公平和社会公平,对征税税率、标准的确定要同经济和社会发展相关联,力求公平和效率的统一。

  坚持权利和义务相对应的原则。政府要通过立法的形式在保证用人单位和个人依法履行缴纳社会保险税义务的同时,保证其获得应有权利。社会保险税征收的主要目的在于退休老人的保险金给付及社保管理机构对资金的投资运营来促进保值增值。本着缴费与收益相对应的原则,除少数特殊情况外,参保者缴纳项目与数额的多少同其收益程度正相关。

  坚持制度衔接和平稳过渡的原则。制度衔接是指社会保险税改革要与现有的其他社会保障制度保持内在的一致性、连续性,使现阶段社会保险税的征税范围、对象,所纳税率等与原有社会保险费的征缴范围、项目、缴纳费率相衔接,保证由费到税的平稳过渡,照顾参保群体的心理预期及经济承受能力。

  坚持分权制衡、分级负责的原则。通过立法合理划分中央和地方权利,对于社会保险基金筹集、基金管理办法制定以及基金的保值增值等重大问题可由中央负责;地方政府可以致力于税费征缴,社保资金发放等具体业务。此外,在监督方面,要充分发挥法律、行政、社会等各种监督形式的作用,严防此过程中的各种违法乱纪行为。

  坚持预算管理和专款专用的原则。社会保障资金的使用要严格按照预算化管理,根据财政预算管理制度,建立社会保障预算,规范社保资金支出渠道,减少其滥用现象。另外,在社会保险预算内部,不同税目的收入要用于相应的支付项目,专款专用,以保证社会保险税收入专项用于社会保险支出。对于收大于支的结余部分可以考虑建立社会保险信托基金,用于直接或间接投资,实现社会保险基金保值增值。

    (二)社会保险税制度设计

    1.纳税人的确定

  考虑到社会保险税的性质,在我国基本条件允许的前提下,应尽量扩大纳税人的覆盖范围。社会保障覆盖面越大、参加人群越多,互济的功能越大、抵御风险的能力也越强。因此社会保障税实施范围越普遍,越能体现公平性,社会保障的功能也就更能得到发挥。但基于我国城乡二元制现实国情和社会保障制度的不完善,当前还不能完全做到社会保险税筹资的普遍性,因此应该根据实际,合理的确定征税对象。

结合社会保险费的征税现状,可对企业用人单位和城镇职工实行强制性征税,规定国有企业、集体企业、民营企业及三资企业的职工为法定纳税义务人;因个体工商户、城镇自由职业者、进城务工农民工工作流通性大,可对其实行自愿性保障,政府给予政策支持;对于务农农民,当前作为我国城乡居民基本养老保险并轨初期,考虑到农村社会经济结构与城镇的差别,在社会保险税征缴初期,可不将农民作为征税对象,仍然用缴费的方式来筹集养老、医疗等保障项目所需资金,而且农村社会保障主要依靠中央和地方政府的财政支持补贴,这些补贴主要来源于国家的一般税收收入,往往不是通过向农民征收社会保障税来实现,对于失地农民,作为城镇经济发展的产物,因其既不同于有地农民也不同于城镇居民,可以将其纳入城镇的社会养老保障体系中。

    2.课税对象的确定

依据国际经验并结合我国现行社会保障缴费政策,社会保险税的课税对象应为纳税人工资薪金收入或实际收入,包括基本工资、津贴、补贴和奖金等,因社会保险税区别于个人所得税,故对资本所得、股息利息收入不列入征税范围。具体来说,对各类所有制企业,行政事业单位,社会团体支付给在职员工的薪金工资为课税对象,对于个体工商户和自由职业者,因其劳动报酬存在一定不确定性,在征收两者的社会保险税时,可将其缴纳个人得税时依据的所得额作为征税税基,避免因个体劳动者和自由职业者之间收入的巨大差距而造成税收收入的不确定性。

    3.计税依据的确定

  现阶段,我国社会经济处于转型时期,社会群体之间收入差距较大,又因社会保障制度转轨过程中,历史债务解决不彻底,统筹账户长期挪用个人账户资金,导致个人账户空账运行,社会保障资金缺口大。因此,在开征社会保险税时,要以缩小收入差距,做实个人账户,提高国民收入再分配能力为目的,以课税对象纳税数额扣除法定减免税的余额为计税依据。在法定免除额和缴税最高限额问题上,我国现有政策规定“个人缴费工资标准超过当地职工平均工资 300%以上的部分不必缴费,达不到当地职工平均工资 60%的按60%缴纳”。对个人而言,为了保证低收入职工的基本生活,社会保险税应设立法定免除额,凡是职工工资若超过当地职工最低工资标准的可不缴纳,即设立“起征点”,对于起征点以下的职工薪资收入免征社会保险税。对于高阶层收入者,因收入水平高,自我保障能力强,通常他们是社会保险税的贡献者,为了避免挫伤缴税的积极性,减轻其缴税负担,应对高收入者设置“最高应税额”。我国在确定“最高应税额”时,应考虑其弹性,过低或者过高都不太合适,可以参照现行费基上限规定,对个人工资超过当地职工平均工资300%-400%的部分不予征收社会保险税。同时,对企业“起征点”和“最高应税额”的确定可不规定上限,但个人职工的起征点和最高应缴税额,应随着职工工资水平和物价指数的变动而进行周期性调整,不能固定不变。

    4.税目和税率的确定

  从我国国情考虑,现有人均收入水平仍低于发达国家,东、中、西部经济发展水平差异较大,因此社会保险税税目可考虑养老、医疗、失业三个方面,重点解决此类劳动者的保障需要,暂不将生育和工伤保险作为税目。因为养老、医疗、失业保险项目覆盖范围大,涉及人群多,改革力度和进程比工伤与生育保险项目深入,而后者的保险范围相对狭窄,倘若把生育、工伤纳入税目内,资金成本较大,达不到预期的效果,也容易增加纳税人心理压力。

  在税率确定方面,借鉴国际经验,从现有费率标准出发,对养老、医疗、失业三个保障项目分别确定比例税率,税率标准依据从低到高原则,根据宏观经济周期变化,灵活调整,避免在制度建设初期使税率标准超过企业和个人的经济承受能力,造成恶性循环。此外,考虑到社会保险税是从现有社会保险费费率基础上过渡而来,故应保证税率与费率之间的平稳转换。较为稳妥的办法就是将现有社保基金征缴费率继承过来直接使用。我国目前企业缴费率总额比例为28%,其中养老保险费率占20%,医疗6%,失业2%;个人缴费率总额为11%:养老8%,医疗2%,失业1%,两者汇总税率占工资总额达39%。当然,随着以后我国商业保险的逐渐完善,个人储蓄的增加,多层次社会保障体系地建立,税率标准也有下降的可能。

    5.社会保险税征收管理

  由于地方税收网点多,涉及面广,与地方社会经济发展密切相连,而且在全国35个省市、地区中已有20个省市、地区,它们的社会保险费由地方税务部门来征收,因此我国的社会保险税适合由地方税务机关来征收,这样可以降低同原制度衔接的制度成本。

  对养老、医疗、失业社会保障项目的归属问题,应依照它们的不同特点划分中央与地方收入的比例。拿养老保险来说,随着时间推移,每个社会成员都会面对老年问题,而且我国现有老龄化压力不断加大,老人平均预期寿命延长,养老保险负担会异常沉重,地方政府难以承担这个抗风险责任极大的社会保障项目,况且养老保险项目需要巨额资金,只能由国家统一调控并承担责任,所以养老保险的社会保险税需中央所有;在医疗、失业保障项目方面,虽然其社会保险税也是在全国范围内征收,但它们与地方经济发展环境,地方医疗保健设施及就业培训机构联系密切,为了便于保险税的征收,应该划归地方政府所有。

  在社会保险基金的管理环节,应该设立社保基金管理结构,负责社会保险基金的收缴、储存、营运、给付和监督,可以由税务局机关收社会保障税,社会保障部门负责社保基金的给付、营运,社会保障基金监督委员会负责基金的监督,财政部门建立财政专户负责基金的储存管理。在基金储存管理的过程中,财政部门可依据上一年度社会保险基金支出情况建立本年度的社会保障预算,将社会保障基金纳入预算管理,真正地实现基金收支两条线管理,减少社保基金被挤占、挪用的情况。

  总之,只有逐步完善我国现行的社会保险资金筹集方式, 将社会保险费改为社会保险税, 并通过优化制度设计等相关配套设施, 才能使我国的社会保障制度改革进一步深入,逐步解决现行社会保险制度中存在的问题, 使社会保险费改税成为社会保障制度改革的重要切入点,成为我国社会保障历史上一个重要的里程碑。

(市局涉外税收管理分局  高新区地税局  陈超)

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